Verpasste Digitalisierung

„Bisher ging es uns viel zu gut“

Im März 2020 rächte es sich, dass bestimmte Investitionen immer wieder nach hinten geschoben wurden und bisher nicht die gebotene Priorität erhalten haben.

Prof. Dr. Jörn von Lucke
Direktor The Open Government Institute | TOGI und Lehrstuhl für Verwaltungs- und Wirtschaftsinformatik
 
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    Zur Person
    Prof. Dr. Jörn von Lucke

    Prof. Dr. Jörn von Lucke hat seit 2009 den Lehrstuhl für Verwaltungs- und Wirtschaftsinformatik an der Zeppelin Universität inne und leitet als Direktor das dort angesiedelte The Open Government Institute | TOGI. Er studierte Wirtschaftsinformatik an der Universität Mannheim. Darauf folgten Promotion und Habilitation an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Über fünf Jahre arbeitete er als Forschungs- und Sektionsreferent am Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung an der DHV Speyer. Nach zwei Jahren im Bundesverwaltungsamt wechselte er 2007 an das Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme in Berlin. Zwei Jahre darauf übernahm er den Lehrstuhl für Verwaltungs- und Wirtschaftsinformatik an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen. Der Forschungsfokus von Jörn von Lucke liegt innerhalb der Verwaltungsinformatik auf den Themen E-Government und Hochleistungsportale – mit einer Fokussierung auf die aktuellen Web 2.0-Themen Open Government, Open Data und Open Government Data.  

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Wie gut würden Sie den Stand der Digitalisierung in Deutschlands Amtsstuben im Jahr 2020 einschätzen? 

 
Prof. Dr. Jörn von Lucke: Seit Jahren rangiert Deutschland in internationalen Vergleichsstudien zur Digitalisierung des öffentlichen Sektors (EU eGovernment Benchmark Report, FORTISS D21 eGovernment Monitor) eher im hinteren Mittelfeld. Föderalismus, Ressortprinzip und kommunale Selbstverwaltung haben in der Bundesrepublik seit 1949 zu einer komplexen Verwaltung geführt, die in einem föderalen Mehrebenensystem agiert, öffentliche Aufgaben übernimmt, politische Entscheidungen umsetzt und eigenständig Entscheidungen über den IT-Einsatz trifft. Politisch ist dies so gewollt. Vielfalt und Dezentralität sind die Folge, verbunden mit hoher Varianz und beachtlichen Betriebskosten. Der Bund, die 16 Länder und die mehr als 11.000 Kommunen erbringen gemeinsam mehr als 6.700 Verwaltungsleistungen. Dazu bedienen sie sich auch verschiedenster IT-Fachverfahren, Register und Rechenzentren, die in den vergangenen 65 Jahren aufgebaut und betrieben, teilweise vernetzt und ganz überwiegend im öffentlichen Besitz sind. Zusammengenommen lässt sich sagen, dass auf allen Ebenen noch viel zu tun ist. 


Deutschland hat viele Aktionspläne und eGovernment-Strategien hinter sich – teils seit Jahren. Gleichzeitig wurden fast alle Behörden in Deutschland während der Corona-Krise dicht gemacht. Beamte waren im Homeoffice praktisch arbeitsunfähig, hatten keine Laptops oder VPN-Zugänge. Warum wurden die Vorhaben also nicht realisiert?

von Lucke: Im März 2020 rächte es sich, dass bestimmte Investitionen immer wieder nach hinten geschoben wurden und bisher nicht die gebotene Priorität erhalten haben. Der Investitionsstau hat sich aus meiner Sicht vielerorts zu einem „umfangreichen Bergmassiv an Aufgaben und Vorhaben“ angestaut. Der Digitalisierung ist es aber auch zu verdanken, dass der Lockdown im März 2020 nicht zu einem völligen Shutdown von Staat und Verwaltung führte. Der Betrieb der Daseinsinfrastruktur war auf allen Ebenen gesichert. Zentrale öffentliche Aufgaben von Polizei und Gesundheitsämtern wurden weiter erbracht. Über das Internet, E-Mail, Telefon und Post war eine Erreichbarkeit der Behörden gegeben. Mit einer besseren digitalen Infrastruktur oder gar der vollständigen Umsetzung von E-Government-Gesetzen und des Onlinezugangsgesetzes (anvisiert bis 2022) wäre allerdings noch sehr viel mehr möglich gewesen.

Ob Anträge für Kurzarbeit und Arbeitslosengeld, für Kindergeld, die Baugenehmigung oder die Unternehmensgründung: Durch das Onlinezugangsgesetz (OZG) von 2017 sind Bund, Länder und Kommunen verpflichtet, ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 zu digitalisieren. Zum Höhepunkt der Corona-Krise hatten viele Behörden ihre Türen für die Öffentlichkeit geschlossen, waren aber für die Bürgerinnen und Bürger online kaum erreichbar. Nach Recherchen des WDR-Projekts docupy hat die Verwaltung zweieinhalb Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes noch viel Arbeit vor sich: Auf einem internen Informationsportal zur Umsetzung des OZG finden sich im März 2020 flächendeckend zu 140 Leistungen keine Informationen. Zu 405 Leistungen finden sich online lediglich Hinweise zum Ausfüllen auf Papier. 17 kann man online ausfüllen und ausdrucken. Für 3 Leistungen kann man online Anträge abschicken. Und bislang keine vollständig online nutzen.
Ob Anträge für Kurzarbeit und Arbeitslosengeld, für Kindergeld, die Baugenehmigung oder die Unternehmensgründung: Durch das Onlinezugangsgesetz (OZG) von 2017 sind Bund, Länder und Kommunen verpflichtet, ihre Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 zu digitalisieren. Zum Höhepunkt der Corona-Krise hatten viele Behörden ihre Türen für die Öffentlichkeit geschlossen, waren aber für die Bürgerinnen und Bürger online kaum erreichbar. Nach Recherchen des WDR-Projekts docupy hat die Verwaltung zweieinhalb Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes noch viel Arbeit vor sich: Auf einem internen Informationsportal zur Umsetzung des OZG finden sich im März 2020 flächendeckend zu 140 Leistungen keine Informationen. Zu 405 Leistungen finden sich online lediglich Hinweise zum Ausfüllen auf Papier. 17 kann man online ausfüllen und ausdrucken. Für 3 Leistungen kann man online Anträge abschicken. Und bislang keine vollständig online nutzen.

Wo hat die Corona-Krise in der deutschen Verwaltung besonders große Defizite aufgezeigt?

von Lucke: Die Einstellung des Publikumsverkehrs bei Bundes-, Landes- und den meisten Kommunalverwaltungen war bisher unvorstellbar. In einer papierbasierten Welt ließe sich der überraschende Wegfall des persönlichen Kanals, die Schließung vieler Amtsstuben und die Beurlaubung zahlreicher Beamte zum Schutz vor einer weiteren Ansteckung kaum kompensieren. In der derzeitigen Transformationsphase zu einer digitalen Verwaltung gibt es zumindest schon Alternativen, aber eben noch nicht flächendeckend und über das gesamte Leistungsportfolio hinweg. Relativ kurzfristig mussten in nahezu allen Behörden Laptops beschafft und Tablets verteilt, Netzwerke erweitert, sichere Zugänge ausgebaut und Videokommunikationssysteme installiert werden. Die Führungskräfte haben dies unterstützt. Der Einsatz und die Arbeitsleistung der IT-Mitarbeiter in den vergangenen Wochen darf sicherlich als außergewöhnlich bezeichnet werden.


Wie würden Sie darauf antworten: Wo muss jetzt investiert werden? Welche Verwaltungsdienstleistungen sollten jetzt als erstes digitalisiert werden?

von Lucke: Erforderlich ist eine Sicherstellung des Regierens und Verwaltens. Zur nachhaltigen Resilienz benötigt werden ein verlässliches staatliches Krisen- und Risikomanagement sowie robuste IT-Plattformen zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Nach der Pandemie folgt irgendwann die nächste Pandemie. Staatliche Stellen sollten diese frühzeitig erkennen und souverän bewältigen können. Die vollständige Handlungsfähigkeit des öffentlichen Sektors ist zeitnah wiederherzustellen. Mit dem Onlinezugangsgesetz sollen 575 Verwaltungsleistungen von Bund, Ländern und Kommunen bis 2022 digitalisiert werden. An diesem mittelfristigen Ziel muss weiter festgehalten werden. Eine portalbasierte Neustrukturierung des Vertriebs öffentlicher Leistungen ist dringend nötig.


Im internationalen Vergleich werden bei uns in Deutschland gerade die Hausaufgaben erledigt, die woanders in den vergangenen zehn bis zwanzig Jahren bereits umgesetzt wurden. Zugleich wird es immer schwieriger, qualifiziertes IT-Personal für den öffentlichen Sektor zu gewinnen und dies zu halten. IT-Stellen sind vielfach signifikant unterdotiert. Die Tarifverträge für den öffentlichen Dienst sind für IT-Fachkräfte eher unattraktiv. Und es gibt nur sehr wenig Studienangebote, Professoren und Institute rund um Verwaltungsinformatik an Universitäten und Hochschulen in Deutschland.

Digitalisierung durch Alternativlosigkeit und Zwang

Dabei wird es nicht reichen, jedem Mitarbeiter einen Laptop auf den Tisch zu stellen. Wie schafft man es, eine digitale „Mentalität“ zu vermitteln?

von Lucke: Bisher ging es uns viel zu gut. Akteure konnten sich vor der Digitalisierung drücken, da es mit dem persönlichen Kanal immer Alternativen gab. Diese sind nun ersatzlos weggefallen. Durch Alternativlosigkeit und Zwang hat die Corona-Pandemie eine nachhaltige Digitalisierung von Staat und Verwaltung forciert. Wir alle können davon profitieren, Bürger wie Verwaltungsmitarbeiter. Dieses Zeitfenster und diesen Schwung gilt es jetzt in allen öffentlichen Handlungsfeldern konsequent zu nutzen. Erfreulicherweise arrangierten sich viele Verwaltungsmitarbeiter schnell mit der neuen Situation. Werkzeuge und Online-Dienste werden nunmehr akzeptiert, denen man bisher sehr kritisch gegenüberstand, auch aus Sorge um den Verlust des eigenen Arbeitsplatzes.


Nun wird viel ausprobiert und experimentiert. Die Macht des Faktischen wird dafür sorgen, dass das, was an Rechnern und Diensten gefällt und überzeugt, bleiben und die Zusammenarbeit dauerhaft verbessern wird. Dienstreisen lassen sich durch Audio- und Videokonferenzen teilweise ersetzen. Die Deutsche Bahn AG und die Deutsche Lufthansa AG werden dies schmerzlich merken. Digitale Chats und Abstimmungssysteme bereichern reale Arbeitstreffen. Teilweise müssen die Mitarbeiter aber ihre privaten Rechner nutzen, bis ausreichend mobile Dienstgeräte bereitstehen. Dies stellt besondere Anforderungen an staatliche Datenschutz- und IT-Sicherheitskonzepte.

Der Bund scheint dabei nicht gerade als glänzendes Vorbild voranzugehen. Zumindest öffentlich sichtbar wurden große Teile hehrer Ziele wie das Regierungsprogramm „Digitale Verwaltung 2020“ nie wirklich umgesetzt. Wie ist der „State of the Digitalisierung“ auf Bundesebene?

von Lucke: Die deutsche Bundesverwaltung setzt sich aus über 300 Bundesbehörden zusammen, die eine Vielzahl öffentliche Aufgaben mit digitalen Lösungen seit mehr als 60 Jahren wahrnehmen. Den meisten Verantwortlichen sind die aktuellen Miss- und Rückstände etwa bei der Umsetzung der elektronischen Akte, auf die sie verweisen, bekannt. Kurzfristig beheben lassen sie sich nicht. Die Digitalisierung ist übrigens bei jeder Gebietskörperschaft und jeder ihrer Behörden unterschiedlich weit fortgeschritten, mit vielen Erfolgsgeschichten.


Früher gab es einen breiten parteipolitischen Konsens, den Behörden die erforderlichen Mittel für die elektronische Datenverarbeitung bereitzustellen. Die Finanzierung des IT-Betriebs und eine IT-Konsolidierung sind aber seit Jahren Dauerthemen auf allen Ebenen. In allen Koalitions- und Haushaltsverhandlungen muss stets um ein ausreichendes Budget gekämpft werden, ohne bei starker Konkurrenz immer erfolgreich zu sein. Pilotprojekte und neue IT-Vorhaben bekommen oft nur eine Chance, wenn sie substantiell zur Reduktion laufender Betriebskosten beitragen. 2017 haben sich der Bund und die Länder geeinigt, bei der Digitalisierung Deutschlands und seiner Verwaltung noch enger zusammenzuarbeiten. Mit dem Onlinezugangsgesetz sind dazu Grundlagen gelegt worden. Nun müssen sich alle Behörden um die Umsetzung kümmern. Aber jedes der Bundesministerien setzt auch seine eigenen Akzente. Nach dem starken Einbruch der Steuereinnahmen ist nun allerdings mit Haushaltssperren und Nothaushalten zu rechnen. Im Frühsommer 2020 darf bei der Priorisierung und Finanzierung anstehender Maßnahmen die weitere Digitalisierung der Verwaltung und der Aufbau digitaler Kompetenzen nicht vergessen werden.

Die Deutschen sind im europäischen Vergleich digitale Nachzügler: Laut EU-Kommission nutzen im EU-Schnitt 64,3 Prozent der Menschen digitale Verwaltungsangebote. In Deutschland sind es nur 42,6 Prozent, während es die Spitzenreiter in Schweden auf 93,1 Prozent bringen. Hinter Deutschland liegen nur noch Italien und Griechenland. Doch die Corona-Krise hat das Thema auch bei den zuständigen Politikern in den Fokus gerückt, offenbar will man das Tempo beschleunigen. So teilte der nordrhein-westfälische Wirtschafts- und Digitalminister Andreas Pinkwart mit, dass die sogenannte NRW-Soforthilfe für von der Epidemie betroffene Unternehmen ohne Papierformulare oder Behördengänge beantragt werden soll: „Kleinbetriebe und Solo-Selbstständige können ab 27. März in einem rein digitalen Verfahren ihre Anträge stellen.“ Nur so könne man kurzfristig „die dringend benötigte Liquidität sichern“.
Die Deutschen sind im europäischen Vergleich digitale Nachzügler: Laut EU-Kommission nutzen im EU-Schnitt 64,3 Prozent der Menschen digitale Verwaltungsangebote. In Deutschland sind es nur 42,6 Prozent, während es die Spitzenreiter in Schweden auf 93,1 Prozent bringen. Hinter Deutschland liegen nur noch Italien und Griechenland. Doch die Corona-Krise hat das Thema auch bei den zuständigen Politikern in den Fokus gerückt, offenbar will man das Tempo beschleunigen. So teilte der nordrhein-westfälische Wirtschafts- und Digitalminister Andreas Pinkwart mit, dass die sogenannte NRW-Soforthilfe für von der Epidemie betroffene Unternehmen ohne Papierformulare oder Behördengänge beantragt werden soll: „Kleinbetriebe und Solo-Selbstständige können ab 27. März in einem rein digitalen Verfahren ihre Anträge stellen.“ Nur so könne man kurzfristig „die dringend benötigte Liquidität sichern“.

Gibt es in Deutschland bereits Gemeinden, die für die weitere Verwaltungsdigitalisierung Vorbildcharakter einnehmen könnten?

von Lucke: Die gibt es in der Tat und bei der Vielzahl öffentlicher Aufgaben auch in ganz unterschiedlichen Bereichen. Es hat sich im Hintergrund einiges getan. Die Digitalisierung greift aber sehr viel weiter als E-Government, mit dem vor allem die digitalen Grundlagen für das Regieren und Verwalten gelegt werden. Mit Open Government werden die Möglichkeiten von Transparenz, Partizipation, Zusammenarbeit und sozialen Medien im Internet den Menschen eröffnet. Offene Verwaltungsdaten erschließen die Räume und Potentiale des Internets der Daten und damit ein datengetriebenes Verwaltungshandeln. Smart Government fokussiert sich mit vernetzten smarten Objekten und cyberphysischen Systemen auf das Internet der Dinge und das Internet der Dienste. Vom taktilen Internet wird die Verwaltung durch Kommunikationsmöglichkeiten nahezu in Echtzeit profitieren. All diese Fortschritte werden Staat und Verwaltung in den kommenden Jahrzehnten noch gewaltig verändern. 


Die digitale Verwaltung lohnt sich nicht nur für die Staatskasse und den Bürger, wenn es billiger wird und schneller geht. Aus welchen Gründen sollten sich Behörden jetzt noch mit aller Kraft für mehr Digitalisierung einsetzen? 


von Lucke:
Die laufenden Kosten der anderen Vertriebskanäle sind in der Tat ein wichtiger Grund, an der Umsetzung von Onlinezugangsgesetz, Portalverbund, Bürgerkonten und Digitalisierungsprogramm festzuhalten. Zur Bewältigung der demographischen Herausforderungen, insbesondere der wachsenden Pensionslast im öffentlichen Sektor, des seit 1990 kontinuierlichen Stellenabbaus, des Nachwuchsmangels und der vielerorts hohen Verschuldung, müssen mit vernetzten digitalen Lösungen die laufenden Kosten substantiell reduziert werden. Nur so lässt sich die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit des Staates und der Kommunen dauerhaft erhalten. Mit dem Onlinezugangsgesetz wird dieser Prozess endlich eingeläutet. Vor allem die junge, kommende Generation wird sich hier zur Durchsetzung ihrer Interessen noch sehr viel stärker verwaltungspolitisch engagieren müssen. Das vermisse ich, ehrlich gesagt, bisher noch insbesondere von den jungen Politikern, die sich als Digital Natives verstehen.

Titelbild: 

| Daniel Brosch / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Bilder im Text: 

| Kelly Sikkema / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link

| Engin Akyurt / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Redaktionelle Umsetzung: Florian Gehm

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