Open Budget 2.0

Was passiert mit meinen Steuern?

Professor Dr. Jörn von Lucke | Zeppelin Universität
11.04.2013
Im Zeitalter sozialer Medien reicht es nicht mehr aus, ein offenes und transparentes Haushaltswesen ohne Web- 2.0-Dienste bereitzustellen.

Professor Dr. Jörn von Lucke
 
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    Factbox
    Warum sträuben sich Politik und Verwaltung eigentlich vielerorts gegen ein „Haushaltswesen 2.0“?

    „Mit der Öffnung des Haushaltswesens und der zugehörigen Prozesse durch neue Web 2.0-Technologien begeben sich Politik und Verwaltung sinnbildlich in vollkommen neue Fahrwasser. Damit verbunden sind zahlreiche Strömungen, Untiefen und Klippen, die umschifft werden wollen – und bisher nicht bekannt waren oder thematisiert wurden. Zusätzliche Akteure in diesen unbekannten Gewässern, wie beispielsweise ,Piraten‘, schüren zudem die Sorge, Schiffbruch zu erleiden.“

    Wie würden Sie sich selbst konkret und zu welchen Themen aktiv in Haushaltsprozesse Ihrer Heimatstadt einbringen?

    „Als besonders zukunftsweisend und nachhaltig erscheinen mir vor allem gezielte Investitionen zur Stärkung der Kompetenzen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien von Stadt und Region.“

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Welche neuen Impulse tragen zur weiteren Öffnung des Haushaltswesens bei?

Das Internet und soziale Medien verändern den Umgang der Bürger mit dem Staat und seinem Ausgabeverhalten. Durch die Impulse zu Open Government (von Lucke (2010)) erfahren Transparenz, Offenheit und Öffentlichkeit eine nachhaltige Stärkung. Darunter zu bündelnde Aspekte wie etwa ein offenes Staatshandeln, offene Daten, Transparenz 2.0 und offene Innovationsfindung revitalisieren bestehende Berichtsinstrumente und ermöglichen eine intensivere Bürgerbeteiligung. Dies entspricht einer mobilisierenden Grundhaltung, nach der sich informierte Bürger aktiver in das öffentliche Gemeinwesen einbringen und als Betroffene auch eingebunden werden wollen. Zahlreiche über das Internet verfügbare soziale Medien tragen heute zu einer nachhaltigen Öffnung von Staat und Verwaltung bei. In vielen Bereichen lassen sich spontan neue Gemeinschaften bilden. Die proaktive und zeitnahe Bereitstellung von Informationen und frei zugänglichen Daten verbessern die Transparenz und Nachvollziehbarkeit staatlichen Handelns. Kollaborative Werkzeuge eröffnen Gruppen ein gleichzeitiges Editieren von Texten und ein gemeinsames Gestalten von Konzepten und Werken. Kommunikative Werkzeuge fördern den Gedankenaustausch, tragen zur Ideengenerierung und Meinungsbildung bei und ermöglichen das ergebnisoffene Diskutieren in grösseren Gruppen. Bereits verfügbar sind Werkzeuge zum gemeinsamen Entscheiden in Grossgruppen, zum gemeinsamen Handeln in verteilten Umgebungen und zum gemeinsamen Programmieren. Bürger könnten so Impulse geben, Vorschläge einbringen sowie mit Diskussionsbeiträgen zur Meinungsbildung beitragen. Ein konstruktives Feedback aus der Bevölkerung lässt sich über Werkzeuge zum gemeinsamen Kommentieren und Bewerten einholen (von Lucke (2012)). Daher wird es künftig für Bund, Länder und Kommunen nicht mehr ausreichend sein, die tradierten Haushaltsprinzipien von Vollständigkeit, Klarheit, Wahrheit und Öffentlichkeit nur papierbasiert mit Leben zu füllen und sich auf die jährliche öffentliche Haushaltsdebatte im Parlament oder im Rat zu verlassen. Die Ansprüche der Bürger, ihr Verlangen nach zeitnaher maschinenlesbarer Information und Visualisierung über Umfang und Verwendung mit den anvertrauten Steuergeldern wachsen durch die neuartigen technischen Möglichkeiten dieser zweiten Generation an Webtechnologien (Web 2.0).

Soziale Medien unterstützen den öffentlichen Haushalt

Das öffentliche Haushaltswesen ist auch als Steuerungsinstrument konzipiert, mit dem die finanzielle Grundlage für das nach innen und aussen gerichtete Verwaltungshandeln sichergestellt werden soll. Es gibt den Rahmen zur Planung, Bewirtschaftung und Rechnungsprüfung der Budgets von Gebietskörperschaften und ihrer Behörden vor. So wird die Bevölkerung über die Pläne, Bewirtschaftung, Rechnungslegung und Prüfung informiert. Der Begriff „Open Budget“ wird klassisch für offene und transparente Haushalte und Haushaltssysteme verwendet, die Haushaltstransparenz, Budgetöffentlichkeit und offene Haushaltsdebatten sicherstellen (IBP (2010)). Mit Blick auf die Potentiale sozialer Medien soll von einem offenen Haushaltswesen im Sinne von „Open Budget 2.0“ dann gesprochen werden, wenn darüber hinaus eine Öffnung des Haushaltswesens mit Unterstützung sozialer Medien auch von Gebietskörperschaften und Behörden gelebt wird, Transparenz durch die elektronische Veröffentlichung von offenen Haushaltsdaten unterstützt wird und Bürger aktiv in die Haushaltsprozesse eingebunden werden (von Lucke et al. (2011): 1-5).

Zwischenfrage an Jörn von Lucke


Lohnt sich eine Vernetzung offener Haushaltsdaten?

Offene Haushaltsdaten (Open Budget Data) sind jene Datenbestände des Haushaltswesens des öffentlichen Sektors, die von Staat und Verwaltung im Interesse der Allgemeinheit ohne jedwede Einschränkung zur freien Nutzung, zur Weiterverbreitung und zur freien Weiterverwendung frei zugänglich gemacht werden. Hierbei handelt es sich in erster Linie um Haushaltsplandaten, Haushaltsbewirtschaftungsdaten, Haushaltsbelege und Haushaltsberichte von Gebietskörperschaften und Behörden ohne Personenbezug. Werden diese Haushaltsdatenbestände strukturiert und leicht maschinenlesbar in einem offenen Format von den zuständigen Behörden proaktiv bereit gestellt, lassen sie sich durchsehen, durchsuchen, filtern, aufbereiten, überwachen und weiterverarbeiten. Eine Vernetzung offener Haushaltsdaten über Internet und World Wide Web im Sinne von Linked Open Budget Data eröffnet die Möglichkeit, Haushaltsdaten über Domänen und Organisationsgrenzen hinweg, etwa für Statistiken, Auswertungen, Vergleiche, Karten und Publikationen, direkt zu nutzen (von Lucke/Geiger (2010): 3; von Lucke et al. (2011): 6-7).

Welche Anknüpfungspunkte gibt es um den Haushaltskreislauf?

Im Sinne des Haushaltskreislaufs wird sichergestellt, dass im Vorjahr über die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben in öffentlichen Gremien debattiert und der Haushalt in Form eines Gesetzes oder einer Satzung beschlossen wird, dass dann der Haushaltsplan von der Verwaltung bewirtschaftet wird und dass die Rechenschaftslegung zum Haushaltsabschluss mit anschliessender Entlastung erfolgt. Aus den Überlegungen zu Web 2.0-Technologien ergeben sich für Haushaltstransparenz und Bürgerbeteiligung folgende Anknüpfungspunkte: Die Bürgerschaft kann über Beteiligungshaushalte im Rahmen der Haushaltsplanerstellung beratend mitwirken. Eine proaktive Bereitstellung von Haushaltsplänen in offenen Formaten ermöglicht der öffentlichen Haushaltsdiskussion neue Perspektiven. Über das Internet kann die Öffentlichkeit zeitnah sowohl über Beschlüsse von Haushaltsgesetzen und Satzungen wie über das Abstimmungsverhalten informiert werden. Haushaltsbewirtschaftungssysteme erlauben tagesaktuelle Berichte und Analysen zur Bewirtschaftung, die in einer verständlichen Aufbereitung auch externen Akteuren frei zugänglich gemacht werden. Publizieren lassen sich auch Zuschläge bei Ausschreibungen und Vergaben sowie vom Staat abgeschlossene Verträge. Auch eine stärkere Einbindung der Bevölkerung in den Haushaltsabschluss und in die wirkungsorientierte Prüfung der Mittelverwendung wäre denkbar (von Lucke et al. (2011): 3).

Welche neuartigen Formen von Haushaltstransparenz gibt es?

Konkrete Anknüpfungspunkte für mehr Transparenz ergeben sich so beim Haushaltsplanentwurf, in der Haushaltsdebatte, beim Beschluss, bei der Haushaltsbewirtschaftung, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sowie beim Zugang zu unterzeichneten Verträgen. Zwar wird jeder Haushaltsplanentwurf mit der Einbringungsrede öffentlich. Jedoch haben es Bürger bisher eher schwer, direkt einen elektronischen Zugriff zu bekommen. Zudem sind Zusammenhänge, Entscheidungsspielräume und Wechselwirkungen aus der herkömmlichen Aufbereitung kaum erkennbar und oft nicht nachvollziehbar. Interaktive Visualisierungen auf Basis offener Haushaltsplandaten helfen, Tabellen- und Zahlensammlungen besser zu verstehen und zu nutzen. Zusatzfunktionen eröffnen neue Möglichkeiten der Transparenz, Visualisierung, Vernetzung, Kommentierung und Meinungsbildung. Interessierte Entwickler, Datenjournalisten, Politiker und Bürger werden sich diese Datenbestände herunterladen und mit ihnen arbeiten. Weitere Impulse liefern die Haushaltsreden und Präsentationen, die von der Presse, Funk und Fernsehen aufbereitet und kommentiert veröffentlicht werden. Der jederzeitige Abruf dieser Beiträge über das Internet verbessert die Transparenz insgesamt und eröffnet so eine neuartige politisch gepflegte Haushaltsdiskussionskultur (von Lucke et al. (2011): 15-17).

Kostenlose Einblicke für jedermann

Zum Abschluss der öffentlichen Haushaltsdebatte und -beratung stimmen die gewählten Vertreter in öffentlicher Sitzung über das Haushaltsgesetz beziehungsweise die Haushaltssatzung mit Mehrheit ab. Mit der anschliessenden Bekanntmachung ist der Haushaltsplan öffentlich auszulegen. Dies kann per Aushang, über öffentlich zugängliche Informationssysteme oder mit Hilfe offener Haushaltsdaten erfolgen. Mit der transparenten Darstellung des Abstimmungsverhaltens werden zugleich nachvollziehbare und ehrliche Entscheidungen forciert sowie das Ansehen des Entscheidungsgremiums gestärkt (von Lucke et al., 2011: 24-26).

Die Haushalts-, Kassen- und Rechnungssysteme bieten tagesaktuelle Auswertungen. Vielfach nutzen die Verwaltungsmitarbeiter für Abfragen, Analysen und Berichte ein eigenes Data Warehouse, welches nachts mit den Buchungsdaten des vergangenen Arbeitstages aktualisiert wird und zahlreiche Auswertungsmöglichkeiten bietet. Eine offene und transparente Haushaltsbewirtschaftung bedeutet, dass auch Politikern, der Presse und der Bevölkerung ein Direktzugriff auf diese Berichtssysteme und die Haushaltsbewirtschaftungsdaten eröffnet wird. Vorhandene Haushaltsdaten können so proaktiv, im vollen Umfang und zeitnah veröffentlicht werden. Ein Einblick wäre jedermann für jegliche Zwecke ohne Einschränkungen kostenfrei erlaubt. Dies umschliesst das Recht auf Weiterverarbeitung und Weiterverbreitung der Daten und Berichte. Das birgt zahlreiche Potentiale für den Aufbau von Transparenz- und Haushaltsportalen, zur Haushaltsanalyse sowie zur ergebnis- und wirkungsorientierten Steuerung. Orientiert am Motto „Wofür werden die Steuern verwendet?“ lässt sich der Umgang mit öffentlichen Mitteln tagesaktuell transparent machen und auswerten (von Lucke et al. (2011): 27-29).

Zweite Zwischenfrage an Jörn von Lucke


Auch Verträge bald öffentlich zugänglich?

Die proaktive Veröffentlichung von Zuschlagsvergaben bei Ausschreibungen ist ein wichtiger Schritt zu einem transparenten Vergabeverfahren. Die Bereitstellung dieser Daten in einem offenen Datenformat erlaubt es nach Ablauf der Ausschreibung jedem, die Praxis der Vergabe öffentlicher Mittel zu analysieren. Bürger und Unternehmen sollen sehen, wer welches Angebot in welcher Höhe gemacht hat und wie der Zuschlag begründet wurde, um das öffentliche Interesse an fairen Zuschlägen, Wettbewerb im Vergabeverfahren und öffentlicher Kontrolle zu unterstreichen (von Lucke et al., 2011: 30). Die vorbehaltlose Offenlegung aller geschlossenen Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden zwischen einer Gebietskörperschaft und privaten Akteuren nach Vertragsunterzeichnung ist ein weiterer Schritt. Das Prinzip offener Verträge bedeutet, dass alle nicht offen gelegten Verträge, Beschlüsse und Nebenabreden mit Zahlungsverpflichtungen für die öffentliche Hand unwirksam sind. Zur Veröffentlichung eignen sich öffentliche Vertragsportale, über die man auf alle Verträge tagesaktuell zugreifen kann. Der transparente Umgang mit Verträgen trägt zur Haushaltstransparenz, zur öffentlichen Kontrolle und zur Korruptionsbekämpfung bei. Jede dadurch ausgelöste öffentliche Diskussion kann zu Einsparungen, zum zielgerechten Abruf bereit gestellter Mittel und zu nachhaltigeren Entscheidungen führen (von Lucke et al., 2011: 31).

Wie kann die Bürgerbeteiligung am Haushaltsverfahren erhöht werden?

Konkrete Anknüpfungspunkte für eine intensivere Bürgerbeteiligung eröffnen sich durch Beteiligungshaushalte sowie in einer offenen Kommentierung von Haushaltsbewirtschaftung und Haushaltsabschluss. Die Aufstellung des Haushaltsplans vor der Haushaltsdebatte in den zuständigen Gremien kann unter Einbindung der Bevölkerung erfolgen. Bei Beteiligungshaushalten handelt es sich um ein nichtrepräsentatives Mitberatungsinstrument. Zunächst wird die Bürgerschaft über einen vorgelegten Haushaltsvorentwurf mit Zielen und Wirkungen informiert. Im Sinne einer öffentlichen Konsultation äussern sich interessierte Bürger dann mit Impulsen, eigenen Ausarbeitungen und Bedenken und tragen so zur Meinungsbildung bei. Diese Anregungen werden gesammelt, bewertet, unterstützt oder abgelehnt und damit priorisiert sowie an die zuständigen Gremien weitergeleitet. Haushaltsrelevante Entscheidungen treffen nach öffentlicher Debatte weiterhin die vom Volk gewählten Politiker im Parlament oder Rat mit ihrem Haushaltsbeschluss. Die verständliche Darstellung ermöglicht es, Politiker und Bürgerschaft für eine engagierte Haushaltsdiskussion zu gewinnen und die Debatte zu beleben. Die Bürger wirken als Impulsgeber und sehen konkrete Ergebnisse ihrer Vorschläge (von Lucke et al., 2011: 12-14).


Eine intensivere Bürgerbeteiligung lässt sich auch über eine offene Kommentierung von Haushaltsbewirtschaftung und Haushaltsabschluss realisieren. Werden die Haushaltsbewirtschaftung tagesaktuell frei zugänglich gemacht, ein Zugang zu den Abrechnungsbelegen eröffnet sowie Abschlussberichte zur Rechnungs- und Rechenschaftslegung offen bereitgestellt, so können diese zeitnah analysiert werden. Bürger, Interessensgruppen und die Presse werden dort aktiv, wo Unregelmässigkeiten entdeckt oder Entscheidungen nicht nachvollziehbar sind. Das Internet und soziale Medien eröffnen den Raum für eine eigenständige öffentliche Kontrolle durch die Bürger und zivilgesellschaftliche Organisationen, auf deren Eigendynamik kaum noch Einfluss genommen werden kann. Potentiale für ein gemeinsames und ergebnisoffenes Diskutieren, Handeln, Kommentieren und Bewerten eröffnen sich für viele Bürger durch ihre tägliche Nutzung von Diensten wie etwa Facebook, Twitter oder Co. (von Lucke et al., 2011: 33-35).

Open Budget am Bodensee – noch wenig bekannt und genutzt

Die Gestaltungspotentiale der Web 2.0-Technologien für den Umgang mit öffentlichen Mitteln beginnen, sich gerade erst zu entwickeln. Diese Öffnung passt gut in die gepflegte deutsche Haushaltstradition von Transparenz, Vollständigkeit, Klarheit, Wahrheit, Öffentlichkeit und öffentlicher Haushaltsdebatte. Im Zeitalter sozialer Medien, die der Bevölkerung zur Verfügung stehen, sollten Staat und Verwaltung nicht warten, bis Vorschläge, Umsetzungen und Urteile aus Wissenschaft, Bürgerschaft, Parteien, Presse und Gerichten Veränderungen einfordern. Vielmehr muss es eine demokratisch gepflegte Selbstverständlichkeit sein, die gelebte Haushaltstradition zeitgemäss zu interpretieren und gemeinsam diese Öffnung aktiv zu gestalten (von Lucke (2012)).


Das Land Baden-Württemberg, der Bodenseekreis und die Stadt Friedrichshafen haben bereits wichtige Schritte in Richtung Open Budget 2.0 genommen. Gedeckt durch den Koalitionsvertrag der neuen Grün-Roten Landesregierung und unterstützt durch das T-City Gutachten zu Open Budget 2.0 wurde bis zum März 2012 ein Open Data Portal im Rahmen von Service-bw eingerichtet. Darin sind ausgewählte Haushaltsdaten des Landes und der Stadt Ulm nicht nur als PDF-Dokumente, sondern auch in einem offenen Datenformat veröffentlicht und über verschiedene Visualisierungsdienste erschlossen worden. Der Bodenseekreis hat mittlerweile die Haushaltssatzung und den Haushaltsplan für 2011 und 2012 als PDF-Dokumente elektronisch veröffentlicht. Die Stadt Friedrichshafen publizierte zur Haushaltsdebatte 2011 bereits die eigenen Entwürfe elektronisch im Internet. Allerdings bemängelte Oberbürgermeister Brand zum Abschluss das geringe Interesse und Engagement der Häfler Bürger an dem Thema, die vermutlich aus Unwissenheit von dieser Offenheit noch keinen breiten Gebrauch vom Angebot gemacht haben. Es bleibt spannend zu verfolgen, welche Entwicklungen in den kommenden Jahren folgen.



Bild: flickr/environmentblog

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