Leitfaden für Politik und Verwaltung

Wie wir die Corona-Pandemie unter Kontrolle kriegen

Unser Ziel ist es, für Politik und Verwaltung und eine interessierte Öffentlichkeit im Einsatz gegen die Pandemie wissenschaftliche Befunde vereinfacht und handlungsorientiert zusammenzufassen. Es sollen effektive Maßnahmen aufgezeigt werden, die einen Beitrag zur Verringerung der Virusübertragungsrate und Entlastung des Gesundheitssystem leisten können.

Florian Keppeler
Lehrstuhl für Public Management und Public Policy
 
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    Zur Person
    Florian Keppeler

    Florian Keppeler ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Public Management & Public Policy von Prof. Dr. Ulf Papenfuß. Er absolvierte zunächst das duale Studium zum Diplom-Verwaltungswirt an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Bayern. Daran schloss er das Masterstudium „Politics, Administration & International Relations“ an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen an, das er – parallel zu seiner Tätigkeit als Teamleiter Personal beim Landratsamt Lindau (Bodensee) – im Jahr 2016 abgeschlossen hat. Florian Keppeler forscht zum Thema „Integriertes Personalmanagement im öffentlichen Sektor“. 

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    Factbox
    Zum Weiterlesen: Mehr als 100 Studien als Grundlage

    Die Zusammenfassung beruht auf dem wissenschaftlichen Journalartikel „Using Behavioural Science to Help Fight the Coronavirus: A Rapid, Narrative Review“ und der darin zusammengefassten, wissenschaftlichen Literatur, der kürzlich im „Journal of Behavioral Public Administration“ erschienen ist. Beim Autorenteam um Peter Lunn handelt es sich um Expertinnen und Experten aus Irland, die sich unter anderem mit der Anwendung verhaltenswissenschaftlicher Forschung in politischen Maßnahmen beschäftigen. Der Artikel hat die Qualitätssicherung des wissenschaftlichen „Peer-Review-Verfahren“ durchlaufen und fasst wissenschaftliche Befunde aus mehr als 100 Artikeln zusammen. 

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Die Unsicherheit im Rahmen der Ausbreitung der COVID-19-Pandemie setzt Politik und Verwaltung unter immensen Druck, da Verantwortliche in kurzer Zeit weitreichende Entscheidungen treffen und umsetzen müssen. In einem Interview in der Süddeutschen Zeitung schildert der baden-württembergische Ministerpräsident Winfried Kretschmann: „Man muss jetzt an sehr vielen Baustellen arbeiten und immer Abwägungen treffen. Die Gefahr, Fehler zu machen" sei groß.


Ziel dieses Artikels ist es, für Verantwortliche aus Politik und Verwaltung sowie eine interessierte Öffentlichkeit im Einsatz gegen die COVID-19-Pandemie wissenschaftliche Befunde vereinfacht und handlungsorientiert zusammenzufassen. Es sollen effektive Maßnahmen und deren Ausgestaltung aufgezeigt werden, die sich auf einen aktuell publizierten Übersichtsartikel zu mehr als 100 wissenschaftlichen Studien stützen.

Zum Weiterlesen: Mehr als 100 Studien als Grundlage


Aus wissenschaftlicher Sicht sind diese Maßnahmen geeignet, einen Beitrag zur Verringerung der Virusübertragungsrate und zur Entlastung des Gesundheitssystem zu leisten. Die wissenschaftlichen Befunde werden in vier Themenbereiche untergliedert:


  • Förderung von zielführendem Verhalten am Beispiel „Handhygiene“,
  • Isolation und Umgang mit der Krisensituation,
  • kollektives Handeln im Sinne der Gemeinschaft und
  • richtiges Handeln durch adäquate Krisenkommunikation.

In der Gesamtschau lassen sich über die verschiedenen Themenbereiche drei übergreifende Handlungsoptionen für Verantwortliche aus Politik und Verwaltung im Einsatz gegen die COVID-19-Pandemie formulieren:

  1. Die aufgezeigten Handlungsoptionen können stets synergetisch, also miteinander kombiniert Anwendung finden, um größtmögliche Wirkung entfalten zu können (siehe Beispiel „Abstand halten“).

  2. Fundierte und transparente Anweisungen sind zielführend. Eine effektive Anwendung und Befolgung werden durch Klarheit, Einfachheit und Wiederholung der Informationen verstärkt.

  3. In Zusammenarbeit mit sozialwissenschaftlicher Forschung lassen sich in kurzer Zeit und ohne großen Aufwand verlässliche Entscheidungsgrundlagen evidenzbasiert erarbeiten, um die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen zu prüfen und zu verbessern.

Zielführendes Verhalten fördern

Eine Vielzahl von Studienergebnissen zeigt, dass Aufklärung und Information für eine Veränderung von Verhaltensmustern bei der Handhygiene zentral sind, aber im Kern das physische und soziale Umfeld die Aufmerksamkeit auf die Verhaltensänderungen lenken muss, um Gewohnheiten zu verändern. In der Forschung lassen sich folgende Faktoren für erfolgreiche Verhaltensänderungen bei der Handhygiene identifizieren:


  • Eine Kombination aus pädagogischen Maßnahmen (zum Beispiel Hinweisschilder) und besser ausgestatteten Einrichtungen (zum Beispiel automatische Waschbecken)

  • Mehrere Einflussfaktoren zur selben Zeit sind entscheidend – zum Beispiel Einfluss des sozialen Umfeldes, persönlicher Nutzen, konkrete Aufforderungen und Hinweise.

  • Desinfektionsmittelspender sollten an gut sichtbaren, nahe gelegenen und bequemen Standorten platziert sein, da die Erregung von Aufmerksamkeit – etwa durch den Einsatz von farbigen Hinweisschildern oder spezieller Beleuchtung – einen entscheidenden Aspekt für den erhöhten Nutzen darstellt.

  • Die gut zugängliche Bereitstellung von Handhygieneprodukten – begleitet von Aufklärung über deren Anwendung – führt zu einer signifikanten Verbesserung der Einhaltung der Handhygiene.

  • Automatische Handtuch- und Seifenspender sind ebenso wie mit Ekel verbundene Botschaften hilfreich, um die Notwendigkeit der Handhygiene zu unterstreichen (siehe auch Abschreckung durch Schockbilder auf Tabakprodukten)
Schilder, die Empathie mit Menschen aus Risikogruppen ansprechen
Ein Beispiel aus aktueller Forschung aus dem Autorenteam von Lunn (2020) in Zusammenarbeit mit irischen Behörden. Es zeigt, wie man zielführendes Verhalten fördern kann: Schilder, die Empathie mit Menschen aus Risikogruppen ansprechen (oben) sind effektiver, um Social Distancing zu fördern als Schilder, die nur die Abstandsregel an sich kommunizieren.
Ein Beispiel aus aktueller Forschung aus dem Autorenteam von Lunn (2020) in Zusammenarbeit mit irischen Behörden. Es zeigt, wie man zielführendes Verhalten fördern kann: Schilder, die Empathie mit Menschen aus Risikogruppen ansprechen (oben) sind effektiver, um Social Distancing zu fördern als Schilder, die nur die Abstandsregel an sich kommunizieren.

Isolation und Umgang mit der Krisensituation

Ein Teil der notwendigen Reaktion auf den Ausbruch von COVID-19 ist die Selbstisolation von Personen, die Symptome aufweisen oder in engem Kontakt mit infizierten Personen standen. Während Selbstisolation dazu beitragen kann, die Ausbreitung von Infektionskrankheiten einzudämmen und zu kontrollieren, kann sie nachweislich ebenso negative psychosoziale Auswirkungen haben. Behörden sollten psychosoziale Unterstützungsleistungen und Beratungen für Personen in Selbstisolation bereitstellen sowie bei der Erstellung von konkreten Plänen hilfreich zur Seite stehen. Folgende psychosozialen Risiken und Handlungsoptionen zur Minderung dieser psychischen Gesundheitsprobleme sind wissenschaftlich nachgewiesen:


| Erhöhtes Risiko für psychische Gesundheitsprobleme durch Einsamkeit in Selbstisolation (unter anderem Reizbarkeit, Angstzustände, Depression) 

  • Eine Verlängerung der Isolationsperiode über die anfänglichen Fristen hinaus kann Menschen demoralisieren und die Nichteinhaltung von Vorschriften verstärken. Daher sind sowohl Klarheit als auch Gewissheit über den Zeitrahmen wichtig.

| Verstärkung der psychischen Auswirkungen durch den Verlust von Routine, besonders bei Kindern (unter anderem gestörtes Schlafverhalten)

  • Eine konkrete, zeitspezifische und zielgerichtete Planung für die Auswirkungen der sozialen Isolation kann dem Einzelnen im Umgang mit der Situation helfen. Telefon- und Videoanrufe oder die Nutzung von sozialen Medien sollten aufrechterhalten beziehungsweise etabliert werden, um mit dem jeweiligen sozialen Umfeld weiter in Kontakt bleiben zu können. Auch die Aufrechterhaltung von Routinen ist besonders hilfreich, so etwa die Beibehaltung der Arbeitszeiten oder die genaue Planung von Essen oder Sport.

| Gefahr der Fehleinschätzung bestehender Risiken durch eigene Einschränkungen in der Isolation (unter anderem Unwilligkeit zur Isolation aufgrund von Zweifeln an den Ansteckungsrisiken)

  • Eine größere Bereitschaft zur Selbstisolation kann erzielt werden, wenn die Betroffenen die möglichen Auswirkungen auf die Schwächsten in der Gesellschaft in Betracht ziehen.

Kollektives Handeln im Sinne der Gemeinschaft

Kommunikation, Gruppenzugehörigkeit und Sanktionen können sowohl dafür genutzt werden, erwünschtes Verhalten (Händewaschen, Selbstisolation etc.) zu stärken, als auch dafür eingesetzt werden, unerwünschtes Verhalten (panische Überreaktionen, feindselige Reaktionen gegenüber Amtspersonen, Erkrankten, Minderheiten oder Risikogruppen etc.) zu unterbinden. Im Kern sind folgende Bedingungen für ein kollektives Handeln im Sinne der Gemeinschaft besonders erfolgversprechend:


  • Klare, nachdrückliche und wiederholte Anweisungen zum gewünschten gemeinschaftlichen Handeln, insbesondere durch Personen in leitenden Funktionen und handelnde Akteure (zum Beispiel medizinisches Personal) sind erforderlich. Damit werden Vertrauen, sozial erwünschtes Verhalten und Pflichtgefühl gefördert. Äußerungen wie „Es ist das Beste für alle“ sind dabei zielführender, als zu versuchen, mit Argumenten für einzelne Verhaltensweisen zu überzeugen.

  • Je stärker sich Menschen einer sozialen Gruppe zugehörig fühlen, desto eher sind sie bereit, einen selbstlosen Beitrag zu leisten, insbesondere in bedrohlichen Situationen. Kommunikation im Stil von „Wir Nachbarn/Kollegen/Bürger der Stadt XY müssen gemeinsam aufeinander achten, dass alle gesund bleiben“ ist daher zielführender als Einzelne zu adressieren.

  • Sanktionen gegenüber denjenigen, die nicht ihren Beitrag leisten, sind zweckdienlich, müssen aber nicht materieller Natur sein – auch höfliche, öffentlich ausgesprochene soziale Missbilligung („Mit diesem Verhalten schaden Sie uns allen“) tut ihren Dienst. Ungerechte, übermäßige oder unsoziale Bestrafungen können zum Gegenteil führen. Respekts- beziehungsweise Führungspersonen sollten mit angemessener Sprache aufzeigen, was inakzeptables Verhalten ist, begleitet von öffentlich sichtbaren adäquaten Sanktionen.
Mit persönlichen Briefen an jeden Bürger warnte zuletzt Großbritannien vor der weiteren Ausbreitung der neuartigen Lungenkrankheit. In Deutschland hatte unter anderem der regierende Bürgermeister von Berlin, Michael Müller (SPD), zu so einer Maßnahme gegriffen. Ein Teil der bisherigen Teilerfolge im Kampf gegen das Coronavirus: Denn die Mehrheit der Deutschen ist einer Umfrage zufolge zufrieden mit dem Krisenmanagement der Bundesregierung. In einer Befragung des Meinungsforschungsinstituts YouGov im Auftrag der Deutschen Presse-Agentur bewerteten 66 Prozent das Agieren des schwarz-roten Kabinetts unter Leitung von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) eher positiv. Vor zwei Wochen waren es noch 54 Prozent. Der Anteil der Unzufriedenen ist in diesem Zeitraum von 38 auf 27 Prozent gesunken.
Mit persönlichen Briefen an jeden Bürger warnte zuletzt Großbritannien vor der weiteren Ausbreitung der neuartigen Lungenkrankheit. In Deutschland hatte unter anderem der regierende Bürgermeister von Berlin, Michael Müller (SPD), zu so einer Maßnahme gegriffen. Ein Teil der bisherigen Teilerfolge im Kampf gegen das Coronavirus: Denn die Mehrheit der Deutschen ist einer Umfrage zufolge zufrieden mit dem Krisenmanagement der Bundesregierung. In einer Befragung des Meinungsforschungsinstituts YouGov im Auftrag der Deutschen Presse-Agentur bewerteten 66 Prozent das Agieren des schwarz-roten Kabinetts unter Leitung von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) eher positiv. Vor zwei Wochen waren es noch 54 Prozent. Der Anteil der Unzufriedenen ist in diesem Zeitraum von 38 auf 27 Prozent gesunken.

Richtiges Handeln durch adäquate Krisenkommunikation

Krisenkommunikation steht häufig vor der Herausforderung, die Balance zu finden zwischen dem Bedürfnis nach transparenter Informationslage und der Gefahr, unnötige Ängste zu schüren. Eine universelle Krisenkommunikation ist meist nicht möglich. Es gibt aber gewisse Muster, die nicht zielführend sind wie die Kommunikation spezifischer oder extremer Fälle, eine stark gefühlsbeladene Sprache oder die emotionslose Wiedergabe von Zahlen. Folgende Hinweise können Politik und Verwaltung, aber auch Medien berücksichtigen:


| Angst kann ein Treiber für Haltungen, Ansichten und Verhaltensänderungen sein – insbesondere, wenn die Betroffenen das Gefühl haben, selbst wirksam tätig werden zu können. Aber es sollten keine unnötigen Ängste geschürt werden.


| Mitteilungen sollten auch andere Gefühle als Angst ansprechen. So sind etwa Appelle an das Mitgefühl wirksame Treiber von Verhaltensänderungen. Auch Narrative, die persönlichen Schmerz oder Verlust darstellen, können zu wünschenswertem Verhalten anregen.


| Zielgruppenspezifische Kommunikation kann insbesondere im Kontext besonders anfälliger Zielgruppen relevant sein. Verhaltensändernde Effekte können eher erzielt werden, wenn die Person, die die Botschaft überbringt, demselben Geschlecht und demselben soziokulturellen Kontext angehört. Effekte der Markenbildung und Werbemaßnahmen sind auch bei Krisenbotschaften zielführend: markant, einheitlich, einprägsam, ansprechend.


| Soziale Medien eröffnen die Möglichkeit, Informationen schnell und großflächig zu verbreiten. Dies nutzt der Förderung altruistischen Verhaltens, insbesondere dann, wenn emotionale Reaktionen durch die Nachricht hervorgerufen werden und die intrinsische Motivation (und nicht materielle Anreize) adressiert wird. Allerdings birgt Kommunikation über soziale Medien stets die Gefahr, Fehlinformationen, Angst und Verärgerung zu verstärken. Hier lassen sich sechs konkrete Eigenschaften von Mitteilungen formulieren:


  • schnell: Informationen so schnell wie möglich verbreiten – oder zumindest ankündigen.
  • rechtschaffend: Informationen verbreiten, sobald sie vorliegen; zugeben, welche Informationen nicht vorliegen und gegebenenfalls später nachliefern.
  • ehrlich und empathisch: Die Wahrheit sagen, die Gefühle der Menschen ernstnehmen.
  • handlungsleitend: Den Menschen sagen, was Sie tun können und sollen.
  • respektvoll: Vertreter relevanter Gruppen in Entscheidungsprozesse einbinden.


| Es ist keineswegs trivial, stets den richtigen Ton zu treffen – nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass es Menschen schwerfällt, Risiken richtig zu bewerten. Das wahrgenommene Risiko wird zudem größer, je mehr man in (sozialen) Medien mit der Thematik konfrontiert wird oder je größer die emotionalen Auswirkungen sind. Angst verstärkt, Wut verringert das wahrgenommene Risiko. Folgen können sowohl Überreaktionen als auch unzureichende Reaktionen sein.


| Relevant ist auch das Problem der Verzerrung im Rückblick: Je mehr Informationen zur Ausbreitung der Pandemie sich ansammeln, desto mehr werden die Menschen glauben, dass man das hätte vorhersehen müssen. Das gefährdet die Glaubwürdigkeit von Politik und Verwaltung, da in Wirklichkeit die Unsicherheit sehr groß war, wie sich der Virus verbreiten wird. Es ist daher zentral, transparent zu machen, welche Fragen unsicher beziehungsweise ungeklärt sind, um die Glaubwürdigkeit zu erhalten.


| Da auch die Kommunikation von statistischen Risikobewertungen nicht unverzerrt wahrgenommen wird, wird im zugrundeliegenden Fachartikel empfohlen, Spannen mit Mittelwerten zu kommunizieren. Ein Beispiel: „Für die Stadt XY wird zum aktuellen Zeitpunkt mit 3.000 bis 22.000 Infektionen gerechnet, wobei nach den aktuellen Berechnungen circa 12.000 der wahrscheinlichste Fall sind.“

Titelbild: 

| Fusion Medical Animation / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Bilder im Text: 

| Lunn et al. (2020): Motivating social distancing during the COVID-19 pandemic: An online experiment (Working paper) | Link

| Hello I'm Nik / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Beitrag (redaktionell unverändert): Florian Keppeler

Mitarbeit: Christian Schmidt, Jan Etscheid, Katja Gollasch

Redaktionelle Umsetzung: Florian Gehm

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