Rahmenabkommen EU-Schweiz

Bleiben oder gehen?

von Prof. Dr. Georg Jochum | Zeppelin Universität
25.06.2021
Der Abbruch der Verhandlungen wird nicht ohne Folgen bleiben. Durch die ständige Weiterentwicklung des Binnenmarktrechts durch die EU wächst die Gefahr, dass schweizerisches und europäisches Recht weiter auseinanderdriften.

Prof. Dr. Georg Jochum
Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Steuer-, Europarecht und Recht der Regulierung
 
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    Zur Person
    Prof. Dr. Georg Jochum Georg Jochum, geboren 1968 in Köln, studierte als Stipendiat der Friedrich-Naumann-Stiftung Rechtswissenschaften an der Universität zu Köln und schloss sein Studium 1993 mit der ersten juristischen Staatsprüfung ab. Im Jahr 1996 promovierte er zum Thema „Materielle Anforderungen an das Entscheidungsverfahren in der Demokratie“, ein Jahr später folgte die zweite juristische Staatsprüfung, im Jahr 2003 habilitierte Jochum zum Thema „Die Steuervergünstigung“. Nach Tätigkeiten als Rechtsanwalt, wissenschaftlicher Assistent und Lehrbeauftragter an verschiedenen Hochschulen wurde er im Jahr 2007 zum außerplanmäßigen Professor an der Uni Konstanz ernannt. Im gleichen Jahr wurde Jochum Mitglied in der wissenschaftlichen Kommission der Anti-Diskriminierungsstelle des Bundes.
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Der Bodensee als Vier-Länder-Region ist wirtschaftlich, kulturell und sozial eng verflochten. Den rechtlichen Rahmen für dieses problemlose Zusammenleben bildet im Verhältnis Deutschland und Österreich die EU und im Verhältnis zwischen diesen beiden Ländern und dem Fürstentum Liechtenstein der Vertrag über den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Dass die Schweiz in mehr oder weniger gleicher Weise an diesem Zusammenleben teilhat, ist die Folge einer ganzen Reihe von bilateralen Verträgen zwischen der EU als Völkerrechtssubjekt einerseits und der schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits. Dieser als „Bilateralismus“ bezeichnete Sonderweg der Schweiz ist die Konsequenz der Ablehnung des EWR-Vertrages durch das Schweizer Volk.


Die ersten, 1999 abgeschlossenen Verträge – die sog. „Bilaterale-I-Verträge“ – umfassen das Abkommen über die Personenfreizügigkeit und das Abkommen über die Anerkennung von Konformitätsbewertungen, das ein besonders für den schweizerischen Export wichtiges Abkommen darstellt. Mit den „Bilateralen-II-Verträgen“ im Jahr 2004 trat unter anderem die Schweiz dem Schengenraum bei, zudem wurde eine Liberalisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Produkten vereinbart. 2009 folgte dann ein Abkommen über Zollerleichterungen und Zollsicherheit.


Das juristische Problem dieser Abkommen besteht darin, dass sie mit Ausnahme des Assoziierungsabkommens zu Schengen und Dublin und dem Zollabkommen von 2009 sogenannte „statische“ Abkommen sind – das heißt die Abkommen sind gewissermaßen auf dem Rechtsstand der Europäischen Union und der Schweiz im Jahr des jeweiligen Abkommensabschlusses „eingefroren“, eine Weiterentwicklung des EU-Rechts wird in diesen statischen Abkommen nicht nachvollzogen.

Der Wunsch nach mehr Zusammenarbeit – geplatzt. Zahlreiche Verträge regeln die Zusammenarbeit der EU mit der Schweiz. Eine engere Kooperation wollen die Eidgenossen aber nicht: Nach jahrelangen Verhandlungen ziehen sie nun einen Schlussstrich und haben einen geplanten Rahmenvertrag mit der EU über die bilateralen Beziehungen nach sieben Jahren Verhandlungen platzen lassen. Es habe keine Einigung über entscheidende Punkte gegeben, sagte der Schweizer Präsident Guy Parmelin Ende Mai. Damit war der Vertragsentwurf, der seit Ende 2018 auf dem Tisch lag, nicht mehrheitsfähig. Die Schweiz bot stattdessen einen „politischen Dialog“ mit der EU an, um die Zusammenarbeit weiterentwickeln. Die bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz bleiben aber bestehen. Für Grenzgänger etwa ändert sich nichts. Aber die Europäische Union hat zuvor gewarnt, mit welchen Folgen die Schweiz ohne den Abschluss des Rahmenabkommens rechnen müsse: Es werde keine weiteren Abkommen geben und ältere Abkommen würden möglicherweise nicht aktualisiert. Über das Rahmenabkommen wurde seit 2014 verhandelt. Es sollte unter anderem automatische Aktualisierungen regeln und festlegen, wie Streitigkeiten geschlichtet werden.
Der Wunsch nach mehr Zusammenarbeit – geplatzt. Zahlreiche Verträge regeln die Zusammenarbeit der EU mit der Schweiz. Eine engere Kooperation wollen die Eidgenossen aber nicht: Nach jahrelangen Verhandlungen ziehen sie nun einen Schlussstrich und haben einen geplanten Rahmenvertrag mit der EU über die bilateralen Beziehungen nach sieben Jahren Verhandlungen platzen lassen. Es habe keine Einigung über entscheidende Punkte gegeben, sagte der Schweizer Präsident Guy Parmelin Ende Mai. Damit war der Vertragsentwurf, der seit Ende 2018 auf dem Tisch lag, nicht mehrheitsfähig. Die Schweiz bot stattdessen einen „politischen Dialog“ mit der EU an, um die Zusammenarbeit weiterentwickeln. Die bilateralen Verträge zwischen der EU und der Schweiz bleiben aber bestehen. Für Grenzgänger etwa ändert sich nichts. Aber die Europäische Union hat zuvor gewarnt, mit welchen Folgen die Schweiz ohne den Abschluss des Rahmenabkommens rechnen müsse: Es werde keine weiteren Abkommen geben und ältere Abkommen würden möglicherweise nicht aktualisiert. Über das Rahmenabkommen wurde seit 2014 verhandelt. Es sollte unter anderem automatische Aktualisierungen regeln und festlegen, wie Streitigkeiten geschlichtet werden.

Um zu verhindern, dass das Schweizer Recht und das EU-Recht im Laufe der Zeit auseinander entwickelt, hat zum einen das Schweizer Bundesgericht einen Grundsatz der parallelen Rechtsentwicklung aufgestellt, der die Schweiz im Sinne einer völkerrechtskonformen Auslegung des Rechts verpflichtet, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) und die Rechtsentwicklung der EU im Zusammenhang mit den Abkommen zu beachten. Nach wie vor ist es aber so, dass die Schweizer Gerichte keine Möglichkeit haben, Auslegungsfragen der Abkommen dem EuGH oder einem anderen Gericht vorzulegen. Auch der EuGH seinerseits überträgt seine Rechtsprechung zur Auslegung der EU-Verträge nicht ohne Weiteres auf die Abkommen mit der Schweiz. Die Abkommen sehen für solche Streitfälle sogenannte gemischte Ausschüsse vor, deren Befugnisse allerdings relativ begrenzt sind. Trotz dieser Bemühungen entwickelt sich das Recht daher auseinander.


Um dieses Problem zu lösen, haben die EU und die Schweiz ein institutionelles Rahmenabkommen verhandelt, das eine dynamische Entwicklung der bilateralen Verträge im Sinne einer Anpassung an das geltende EU-Recht und gleichzeitig eine erweiterte Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt ermöglichen sollte. Die EU besteht auf dem unverhandelbaren Grundsatz, dass eine vertiefte Teilnahme eines Drittstaates wie der Schweiz am gemeinsamen Binnenmarkt nur möglich ist, wenn sichergestellt ist, dass für alle im Binnenmarkt tätigen Akteure die gleichen Bedingungen gelten. Die Schweizer Regierung hat nun die Verhandlungen abgebrochen.


Dieser Abbruch wird für die Bodenseeregion und insbesondere für die Beteiligung der Schweiz nicht ohne Folgen bleiben. Durch die ständige Weiterentwicklung des Binnenmarktrechts durch die EU wächst die Gefahr, dass schweizerisches und europäisches Recht weiter auseinanderdriften.

Die Selbstaufgabe jeglicher Souveränität?

Da der Grundsatz der Binnenmarktkonformität für alle wirtschaftlichen Aktivitäten zwischen Drittstaaten wie der Schweiz und der EU gelten, bleiben zwei Möglichkeiten: Die erste Möglichkeit ist, dass die Schweiz souverän – wie sie sich gerne gibt – entscheidet, künftige Entwicklungen des EU-Rechts nicht automatisch umzusetzen. Dies kann dazu führen, dass der Zugang der Schweiz zum Binnenmarkt irgendwann entfällt oder beschränkt wird. Würde die Schweiz einen solchen Weg gehen, würde sie sich auch aus der Bodenseeregion als wirtschaftlich, kulturell und sozial integrierter Bestandteil verabschieden. Die Schweizer Grenze würde dann wieder zu einer echten Grenze in Europa, bei der die Bürger der Region und Touristen lernen könnten, wie das früher so war mit den Landesgrenzen in Europa. Für die Schweiz würde dies einen empfindlichen Wohlstandverlust bedeuten.


Daher ist die zweite Möglichkeit wahrscheinlicher, die des sogenannten autonomen Nachvollzugs. Sie bedeutet de facto die Selbstaufgabe jeglicher Souveränität. Die Schweiz müsste jede Rechtsänderung zeitnah in Schweizer Recht umsetzen und hätte noch nicht einmal einen vollständigen Zugang zum Binnenmarkt, weil zum Beispiel der Dienstleistungsverkehr noch nicht liberalisiert ist. So oder so liegt es in Schweizer Hand, ob sie weiterhin integraler Bestandteil der Bodenseeregion bleiben oder sich Stück für Stück verabschieden will.

Titelbild: 

| Joshua Earle / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Bild im Text: 

| Henrique Ferreira / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Beitrag (redaktionell unverändert): Prof. Dr. Georg Jochum

Redaktionelle Umsetzung: Florian Gehm

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