Cannabislegalisierung

Die Gretchenfrage um das Gras

von Prof. Dr. Christian Adam | Zeppelin Universität
19.07.2021
Ob eine Legalisierung eine bessere Alternative zur aktuellen Verbotspolitik und auch zu einer konsequenten Entkriminialisierungsstrategie darstellt, hängt stark davon ab, wie eine solche Legalisierung regulativ ausgestaltet ist. Eine breite öffentliche Debatte, die sich kritisch mit unterschiedlichen Regulierungsmodellen auseinandersetzt, vermisse ich jedoch leider weitestgehend.

Prof. Dr. Christian Adam
Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft – Schwerpunkt Europäische Institutionen
 
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    Zur Person
    Prof. Dr. Christian Adam

    Christian Adam studierte im Bachelor Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Konstanz und im Master Internationale Beziehungen und Governance an der Universität St. Gallen. Nach seiner Studienzeit in der Schweiz kehrte er zurück an die Universität Konstanz, wo er seine Promotion im Fachbereich Politik- und Verwaltungswissenschaft mit summa cum laude abschloss. Zeitweise war er in den vergangenen Jahren dort als Ergänzungsprofessor tätig, hauptsächlich arbeitete er aber als Akademischer Rat am Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft der Ludwig-Maximilians-Universität München.

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Die Bundestagswahl 2021 könnte zur Richtungswahl bezüglich des Umgangs mit Cannabis werden. Für die Aufrechterhaltung des aktuellen Verbots von Cannabis zum Freizeitgebrauch – jenseits verordneten medizinischen Cannabis – sprechen sich im Bundestag mittlerweile nur noch CDU, CSU und AfD aus. Ungewöhnlich einig sind sich dagegen Grüne, SPD, Linke und FDP in ihrem Urteil, dass genau diese Verbotspolitik gescheitert sei. Dementsprechend fordern diese Parteien nicht nur eine sogenannte Entkriminalisierung des Besitzes kleinerer Mengen Cannabis, sondern auch zusätzliche weiterreichende Liberalisierungsschritte.


Der detaillierteste Vorschlag für eine Legalisierung von Cannabis zum Freizeitgebrauch kommt von Bündnis 90/Die Grünen und wurde schon mehrmals zur parlamentarischen Abstimmung gestellt. Dieser Gesetzentwurf sieht den Verkauf in lizenzierten Fachgeschäften vor. Auch DIE LINKE hatte 2020 diesen Gesetzentwurf im Bundestag bereits unterstützt, wenngleich sie im Entwurf ihres aktuellen Wahlprogramms sowie in einem Themenpapier der Bundestagsfraktion eine Präferenz für nichtkommerzielle Bezugsquellen für Cannabis – wie etwa durch genossenschaftlich organisierte Cannabis Social Clubs – äußert. Da sich mittlerweile darüber hinaus auch die FDP für eine legale Abgabe in lizenzierten Fachgeschäften ausspricht, wächst somit die Liberalisierungskoalition im Bundestag.


Eine interessante Rolle spielt die SPD, die sich zumindest für die legale Abgabe in sogenannten Modellprojekten von Ländern und Kommunen geöffnet hat. Solche Modellprojekte wurden bereits von mehreren Städten, Bundesländern und Parteien befürwortet, angestrebt und auch beantragt. Allerdings wurden diese Vorhaben bislang jeweils von politischen Mehrheiten oder dem zuständigen Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte abgelehnt. Auch wenn die SPD im Jahr 2020 den Cannabiskontrollgesetzentwurf der Grünen nicht per Abstimmung unterstützte, deutete insbesondere der Redebeitrag des SPD-Abgeordneten Jörg Heideblut an, dass dies eher der Koalitionsdisziplin als einer substanziellen inhaltlichen Kontroverse geschuldet sei.

Lange hat Deutschland darum gerungen: Darf Cannabis zu medizinischen Zwecken staatlich organisiert in Apotheken verkauft werden? Seit Juli 2021 steht auch in der Praxis fest: Ja. Denn seitdem läuft der Verkauf in Deutschland. Apotheken könnten über ein Online-Portal medizinisches Cannabis in pharmazeutischer Arzneimittelqualität zur Versorgung von Patienten vom Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) beziehen. Medizinisches Cannabis ist in Deutschland seit 2017 erlaubt und darf von Ärzten verschrieben werden, etwa zur Schmerzlinderung bei Schwerkranken. Die Krankenkassen übernehmen die Kosten für Therapien in den meisten Fällen. Bislang haben Apotheken medizinisches Cannabis aus Importen bezogen, da der Bund zunächst eine Cannabisagentur aufbaute, den Anbau zeitaufwendig ausschrieb und dann drei Unternehmen mit dem Anbau beauftragte. Das medizinische Cannabis wird vom BfArM über ein Unternehmen vertrieben. Der Verkauf an Apotheken erfolge zu einem Preis von 4,30 Euro pro Gramm. Die deutsche Anbaumenge von 10,4 Tonnen medizinischem Cannabis ist auf vier Jahre mit je 2,6 Tonnen verteilt.
Lange hat Deutschland darum gerungen: Darf Cannabis zu medizinischen Zwecken staatlich organisiert in Apotheken verkauft werden? Seit Juli 2021 steht auch in der Praxis fest: Ja. Denn seitdem läuft der Verkauf in Deutschland. Apotheken könnten über ein Online-Portal medizinisches Cannabis in pharmazeutischer Arzneimittelqualität zur Versorgung von Patienten vom Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) beziehen. Medizinisches Cannabis ist in Deutschland seit 2017 erlaubt und darf von Ärzten verschrieben werden, etwa zur Schmerzlinderung bei Schwerkranken. Die Krankenkassen übernehmen die Kosten für Therapien in den meisten Fällen. Bislang haben Apotheken medizinisches Cannabis aus Importen bezogen, da der Bund zunächst eine Cannabisagentur aufbaute, den Anbau zeitaufwendig ausschrieb und dann drei Unternehmen mit dem Anbau beauftragte. Das medizinische Cannabis wird vom BfArM über ein Unternehmen vertrieben. Der Verkauf an Apotheken erfolge zu einem Preis von 4,30 Euro pro Gramm. Die deutsche Anbaumenge von 10,4 Tonnen medizinischem Cannabis ist auf vier Jahre mit je 2,6 Tonnen verteilt.

Aus wissenschaftlicher Sicht herrscht weitestgehend Konsens darüber, dass ein prohibitionistischer Umgang mit Cannabis, der von Verbot und Strafe geprägt ist, viele Probleme schafft. Darüber hinaus befürwortet eine große Zahl an Wissenschaftlern Entkriminalisierungsstrategien à la Portugal, das den Besitz (aller Drogen) zu einer Ordnungswidrigkeit herabgestuft hat, Konsumenten eben nicht vor Gericht führt, sondern mit Geldstrafen, Sozialarbeit, Aufklärung und eben der Vermittlung in Suchthilfeprogramme arbeitet.
Deutlich kontroverser wird die wissenschaftliche Debatte über die gesellschaftlichen Effekte einer – wie auch immer ausgestalteten – Legalisierung geführt. Einerseits gibt es eine Reihe von Wissenschaftlern, die Legalisierungsschritte aktiv fordern. Andererseits gibt es jedoch auch eine Reihe von Wissenschaftlern, die vor einem solchen Schritt warnen und hervorheben, dass es noch zu früh ist, insbesondere die gesellschaftlichen Effekte der Legalisierungsschritte einiger US-Bundesstaaten zu bewerten.

Ein befürchteter Legalisierungseffekt ist der verstärkte Konsum von Jugendlichen. Bislang scheint sich dies jedoch nicht eingestellt zu haben. Dennoch erscheint vielen Public Health Experten eine abschließend positive Bewertung verfrüht. Denn gesellschaftliche Konsumgewohnheiten verändern sich nicht schlagartig innerhalb kurzer Zeit; zumal Jugendliche auch weiterhin nicht auf das legale Angebot zugreifen dürfen. Allerdings könnte – so die Befürchtung – Legalisierung zu einer veränderten Wahrnehmung des Risikos von Cannabiskonsum bei Jugendlichen führen und sich damit langfristig auf die Häufigkeit von problematischem Konsum in dieser Gruppe auswirken. Es kann somit derzeit nicht ausgeschlossen werden, dass etwaige Effekte auf problematisches Konsumverhalten erst mit deutlicher zeitlicher Verzögerung auftreten. Hierfür spricht etwa auch Forschung zur amerikanischen Alkohol-Prohibition, die davon ausgeht, dass es bis zu zehn Jahre dauerte, bis wieder gleich viel Alkohol getrunken wurde wie vor der Prohibition.


Zweitens lässt sich empirisch festhalten, dass sich der Schwarzmarkt für Cannabis auch in legalisierten Märkten als recht widerstandsfähig erweist. Für Kalifornien schätzte das California Cannabis Advisory Committee fast zwei Jahre nach Beginn des legalen Lizenzierungsprozesses die Größe des Schwarzmarktes weiterhin auf ebenfalls 80 Prozent. Und auch in der kanadischen Provinz Ontario schätzt der staatliche Cannabismonopolist, dass 2020 weiterhin nur circa 44 Prozent des Cannabis-Verkaufs über legale Kanäle erfolgte. Diese Befunde zeigen, dass sich ein zentrales Ziel einer Legalisierung – die Marginalisierung des Schwarzmarktes – nicht ohne Weiteres und über Nacht einstellt.

Unterschiedliche Ansätze, unterschiedliche Effekte

Doch wiederum wäre es verfrüht, diesen Befund als Beweis für ein Scheitern von Legalisierungsversuchen anzuführen. Die Erfahrung in Ontario zeigt, dass sich der Marktanteil des legalen Cannabismarktes von circa 25 Prozent auf 44 Prozent innerhalb nur eines Jahres deutlich vergrößern konnte. Zusätzlich ist wohl – gerade noch zu Beginn der Legalisierung – die mangelnde lokale Verfügbarkeit von legalen Angeboten verantwortlich dafür, dass weiterhin viele Konsumenten auf illegale Angebote zurückgreifen. In Kalifornien etwa verbietet die Mehrheit der Kommunen – trotz einer Legalisierung auf bundesstaatlicher Ebene – den Verkauf von Cannabis. Wiederum könnte die Entwicklung in Ontario eine solche Interpretation stützen, wo im Zuge der Ausweitung der lokalen Verfügbarkeit von legalen Angeboten die Nachfrage nach illegalen Angeboten gesenkt werden konnte.


Während wir zwar häufig alle liberalisierenden Staaten in einen Topf werfen, haben sich diese Staaten für bemerkenswert unterschiedliche Legalisierungsansätze entschieden. Beispielsweise hat Portugal Cannabis nicht legalisiert, sondern lediglich entkriminalisiert. Dementsprechend liefert die portugiesische Erfahrung eben Hinweise auf erwartbare Effekte einer gleich – oder zumindest ähnlich – ausgestalteten Entkriminalisierung, aber nicht für die Wirkung einer Legalisierung.


Aber auch innerhalb der Gruppe der Staaten, die tatsächliche Legalisierungen vorgenommen haben, gibt es deutliche Unterschiede. An dem einen Ende der Skala ist hier wohl Uruguay zu verorten. Dort verkaufen nur wenige lizenzierte Apotheken an registrierte Kunden nur Cannabisblüten in zwei THC-Konzentrationen, die im Vergleich zu den amerikanischen Produkten beide als gering einzustufen sind. Zusätzlich ist der Eigenanbau von Cannabis erlaubt sowie die Gründung von Vereinen, in denen Mitglieder ohne Profitorientierung gemeinsam Cannabis anbauen und konsumieren. Am anderen Ende des Legalisierungsspektrums stehen deutlich kommerziellere Modelle wie das des US-Bundesstaates Colorado. Hier können profitorientierte Unternehmen vom Anbau über die Verarbeitung bis hin zum Verkauf in sehr vielen Fachgeschäften eine sehr breite Produktpalette anbieten, die eben gerade auch ess- und trinkbare Cannabisprodukte in teilweise sehr hohen THC-Konzentrationen beinhaltet.


Die Frage nach dem richtigen Regulierungsmix ist keine unbedeutende Detailfrage. Gerade Studien zu den Effekten der Legalisierung von medizinischem Cannabis haben gezeigt, dass diese Wirkung ganz entscheidend von eben diesen Details abhängt.

Besser ein Tütchen drehen als am Rad? Beim Gang durch Stadt oder Park steigen dem Passanten vielerorts süßliche Schwaden in die Nase. Wird seit Corona mehr gekifft? Hinweise darauf gibt es, wie Befragungen des Centre for Drug Research an der Frankfurter Goethe-Universität nahelegen. Vor Corona standen die Zeichen auf Entspannung. Cannabiskonsum war 2019 bei Jugendlichen deutlich weniger verbreitet als in den Vorjahren. Nur noch jeder dritte Jugendliche gab an, mindestens einmal im Leben Cannabis konsumiert zu haben. Doch nach dem ersten Lockdown 2020 gab in einer Online-Befragung rund ein Drittel der regelmäßig Konsumierenden an, dass sie mehr konsumiert hätten als zuvor. Nur ein Sechstel sagte, sie hätten in dieser Zeit weniger gekifft.
Besser ein Tütchen drehen als am Rad? Beim Gang durch Stadt oder Park steigen dem Passanten vielerorts süßliche Schwaden in die Nase. Wird seit Corona mehr gekifft? Hinweise darauf gibt es, wie Befragungen des Centre for Drug Research an der Frankfurter Goethe-Universität nahelegen. Vor Corona standen die Zeichen auf Entspannung. Cannabiskonsum war 2019 bei Jugendlichen deutlich weniger verbreitet als in den Vorjahren. Nur noch jeder dritte Jugendliche gab an, mindestens einmal im Leben Cannabis konsumiert zu haben. Doch nach dem ersten Lockdown 2020 gab in einer Online-Befragung rund ein Drittel der regelmäßig Konsumierenden an, dass sie mehr konsumiert hätten als zuvor. Nur ein Sechstel sagte, sie hätten in dieser Zeit weniger gekifft.

Ansätze, die sich einem größtmöglichen Schutz der öffentlichen Gesundheit verpflichten und deshalb auf hohe Altersgrenzen, hohe Preise, geringe örtliche Verfügbarkeit, eingeschränkte Öffnungszeiten, beschränkte monatliche Abgabe an registrierte Konsumenten und kleine Produktpaletten setzen, werden Probleme haben, den Schwarzmarkt wirklich zu marginalisieren. Denn dieser Schwarzmarkt kann dann weiterhin vor allem die vulnerabelsten Gruppen bedienen. Das sind Jugendliche, die keinen Zugang zum legalen Markt finden sowie starke Nutzer, die als registrierte Kunden deutlich mehr Cannabis konsumieren als sie pro Monat auf dem legalen Markt erwerben dürfen. Einen Schwarzmarkt für Alkohol gibt es – zumindest in Deutschland – gerade aufgrund der geringen Altersbeschränkungen, der beinahe uneingeschränkten Verfügbarkeit und grenzenloser Produktpallette nicht.


Ganz aufzulösen ist dieser Zielkonflikt somit wohl nicht. Um diesen Zielkonflikt angemessen auszutarieren, sieht beispielsweise der Cannabiskontrollgesetzentwurf von Bündnis 90/Die Grünen eine regelmäßige Evaluierung und evidenzbasierte politische Anpassungen der rechtlichen Rahmenbedingungen vor. Dies ist sicherlich sinnvoll. Gleichzeitig sollte man sich keinem zu technokratischen Politikverständnis hingeben.


Evaluationsergebnisse werden nicht im interessen- und politikfreien Raum entstehen und verarbeitet werden. Gerade die stark kommerzielle Legalisierung in einigen US-Bundesstaaten hat nicht nur profitorientierte Unternehmen hervorgebracht, sondern gleichzeitig professionell organisiertes Cannabislobbying, das kontinuierlich auf Senkung von Cannabissteuern und Deregulierung drängt, um dem Schwarzmarkt Paroli bieten zu können. Restriktive Legalisierungsmodelle werden es in einem solchen politischen Umfeld auf Dauer schwer haben.

Die Omnipräsenz der Pfadabhängigkeit

Der gewählte Regulierungsmix definiert auch, wie die Profitinteressen des Staates gestaltet werden. Wenn Steuereinnahmen aus Cannabisverkäufen nicht ausschließlich der Suchthilfe und Forschung zukommen, sondern dem Bildungshaushalt, dem Straßenerhalt oder dem allgemeinen Haushalt, könnte es politischen Entscheidungsträgern schwerfallen, zum Beispiel schlechte Evaluationsergebnisse in restriktive Politik zu übersetzen und damit Einnahmen zu gefährden. Dies suggeriert unter anderem unsere Erfahrung aus dem Bereich der Glücksspielregulierung.


Mit der Art und Weise, wie Cannabis initial legalisiert wird, wird ein Pfad betreten, der aufgrund der Schaffung von Interessen (privaten und staatlichen) später – auch trotz evidenter Probleme – nur schwerlich wieder verlassen werden kann. Diese Art von Pfadabhängigkeit ist omnipräsent in allen Politikbereichen und führt häufig dazu, dass auch suboptimale Pfade kaum verlassen werden können. Auch rechtlich verankerte Evaluationserfordernisse werden diese Gefahr nur unmerklich reduzieren. Dies sollte antizipiert werden.


Ob eine Legalisierung eine bessere Alternative zur aktuellen Verbotspolitik und auch zu einer konsequenten Entkriminialisierungsstrategie darstellt, hängt wohl stark davon ab, wie eine solche Legalisierung regulativ ausgestaltet ist. Die häufig paradigmatische Debatte um die Frage, ob Cannabis legalisiert werden sollte oder nicht, verdrängt leider häufig eine kontroverse Auseinandersetzung darüber, wie eine solche Legalisierung aussehen sollte und was man sich von dieser realistisch innerhalb welchen Zeitrahmens erhoffen darf.

Titelbild: 

| Davide Ragusa / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Bilder im Text:

| Richard T / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link

| Wesley Gibbs / Unsplash.com (CC0 Public Domain) | Link


Beitrag (redaktionell unverändert): Prof. Dr. Christian Adam

Redaktionelle Umsetzung: Florian Gehm

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