Zukunft des öffentlichen Personalmanagements

Überzeugungstäter oder Faulpelze?

Verwaltung setzt nicht nur um – ganz im Gegenteil. Schon bei der Planung und Vorbereitung von Gesetzen spielt sie eine entscheidende Rolle. Angesichts der Herausforderungen in diesem Bereich brauchen wir die besten Köpfe für diese Aufgaben.

Florian Keppeler
Akademischer Mitarbeiter Lehrstuhl für Public Management & Public Policy
 
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    Zur Person
    Florian Keppeler

    Florian Keppeler ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Public Management & Public Policy von Prof. Dr. Ulf Papenfuß. Er absolvierte zunächst das duale Studium zum Diplom-Verwaltungswirt an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung in Bayern. Daran schloss er das Masterstudium „Politics, Administration & International Relations“ an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen an, das er – parallel zu seiner Tätigkeit als Teamleiter Personal beim Landratsamt Lindau (Bodensee) – im Jahr 2016 abgeschlossen hat. Florian Keppeler forscht zum Thema „Integriertes Personalmanagement im öffentlichen Sektor“.

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Kannst Du den Inhalt Deiner Masterarbeit zunächst einmal für den Leser kurz zusammenfassen – wie bist Du vorgegangen und was wolltest Du herausfinden?

Florian Keppeler: Der Titel meiner Arbeit lautet: „(Kein) Nachwuchs für den Staat? Analyse und Empfehlungen für die Zukunft des öffentlichen Personalmanagements“. Sie betrachtet die Entwicklung des Aufgaben- und Selbstverständnisses des öffentlichen Sektors von der Personalverwaltung zum Personalmanagement – und das vor dem Hintergrund der aktuellen Herausforderungen wie der diffizilen öffentlichen Haushaltslage, dem demographischen Wandel und der Digitalisierung für den öffentlichen Sektor, die den Rahmen für die strategische Ausrichtung des öffentlichen Personalmanagements darstellen.


Für eben diese strategische Ausrichtung habe ich ein Modell zur Analyse der Motivationslage der Nachwuchskräfte des öffentlichen Dienstes entwickelt. Hier betrachte ich sowohl die prosoziale Public Service Motivation als auch zentrale extrinsische Motivationsfaktoren des öffentlichen Sektors, und zwar die Jobsicherheit, das Laufbahnsystem sowie die Pensions- und Fürsorgeleistungen. Dabei wird dann die Forschungsfrage aufgeworfen, inwieweit sich diese prosoziale Motivation und die extrinsische Motivation ausschließen beziehungsweise wie manifeste und motivationale Faktoren der Arbeitgeberattraktivität zusammenhängen. Oder wie es etwas überspitzt Delfgaauw und Dur 2008 formulierten: Arbeiten im öffentlichen Dienst „Überzeugungstäter oder Faulpelze“? Diese Frage und begleitende Hypothesen zur Spezifikation der Motivationslage für bestimmte Gruppen habe ich anhand der Daten eines Forschungsprojektes untersucht, in dem Nachwuchsführungskräfte von Hochschulen für öffentliche Verwaltung befragt wurden.

Aufgabe der staatlichen Verwaltung ist doch größtenteils die Umsetzung und Anwendung von Gesetzen. Inwieweit können Kriterien für das Personalmanagement der freien Wirtschaft überhaupt hierauf übertragen werden?

Keppeler: Verwaltung setzt nicht nur um – ganz im Gegenteil. Schon bei der Planung und Vorbereitung von Gesetzen spielt sie eine entscheidende Rolle. Angesichts der Herausforderungen in diesem Bereich brauchen wir die besten Köpfe für diese Aufgaben. Auch die Umsetzung und Anwendung von Gesetzen kann nur so gut funktionieren, wie der von Lipsky 1972 ins Leben gerufene „Street-Level Bureaucrat“ sie umsetzt. Personal spielt also gerade im öffentlichen Sektor eine eminent wichtige Rolle – denn im Einzelfall trifft die Sachbearbeitung die politische und rechtliche Entscheidung, die für Bürgerinnen und Bürger vor Ort wichtig ist – hier wird Politik dann am eigenen Leib „spürbar“.


Versteht man nun unter Personalmanagement, wie Reichard es 2010 definierte, alle Managementfunktionen, die sich unmittelbar oder mittelbar auf die Beschäftigten einer Organisation richten, dann wird schnell deutlich, dass hier auch der öffentliche Sektor sich ganz besonders um sein Personal und das Personalmanagement kümmern muss – das hat der öffentliche Sektor nur teilweise gemacht und sich häufig eher als Personalverwaltung denn als Personalmanagement verstanden. Im Zuge dessen können Instrumente aus der allgemeinen Lehre des Personalmanagements auch im öffentlichen Sektor angewendet werden, sofern die „Übersetzungsleistung“ in den besonderen Kontext des öffentlichen Sektors gut funktioniert – hier gibt es häufig andere Handlungsrationalitäten, Rahmenbedingungen oder Motivationslagen. Dafür sind wir als Public Management-Forschung da.

Der Beamtenstatus im „War for talents“

Hältst Du es für erforderlich, größere Bereiche des öffentlichen Dienstes mit angestellten Beschäftigten zu besetzen?

Keppeler: Kommt darauf an, was die Zielsetzung dieser Maßnahme sein soll. Einerseits gibt es recht eindeutige Belege, dass Beamtinnen und Beamte den öffentlichen Dienstherren etwas mehr kosten. Auf der anderen Seite werden neuerdings Stimmen aus der Praxis lauter, die sagen, dass der Beamtenstatus einer der wenigen Vorteile ist, mit denen man im „War for talents“ punkten kann. Zudem sollte man ja auch an die grundgesetzliche Verankerung des Beamtentums für hoheitliche Tätigkeitsprofile denken, wobei die Auslegung dieses Begriffes der hoheitlichen Aufgaben in der dienstrechtlichen Diskussion auch sehr kontrovers geführt wird.


Persönlich würde ich – als Beamter auf Lebenszeit – sagen, dass man sich als Dienstherr fragen muss, in welchen Verwaltungsbereichen Beamtinnen und Beamte wirklich notwendig sind, weil diese unverzichtbar für das staatliche Weiterbestehen sind. Das ist eine politische Frage, die unter dem Wissen um Kostenfragen, Fragen des flexiblen Personaleinsatzes und Überlegungen zur Arbeitgeberattraktivität schließlich auf politisch-demokratischer Ebene zu treffen ist.

Während hippe Start-up-Büros in großen Städten mit hübschen Kaffeemaschinen und schicken Designermöbeln locken, bietet die Arbeit im öffentlichen Dienst in ganz Deutschland Stellen an. Doch dafür fordern Privatwirtschaft oder kreative Jobs ein besonders hohes Commitment, erklärt Ana-Cristina Grohnert, Partnerin von Ernst & Young: „Manche Studenten haben offensichtlich eine gewisse Scheu vor der freien Wirtschaft – sie stellen sich einen Job in der Privatwirtschaft wohl als extrem zeitaufwendig, unsicher und mit privaten Belangen schwer vereinbar vor.“ Denn das wichtigste Entscheidungskriterium für Berufseinsteiger scheint tatsächlich die Sicherheit des Arbeitsplatzes (61 Prozent) zu sein. Nach einem guten Gehalt (59 Prozent) folgt sogleich die Vereinbarkeit von Beruf und Familie (57 Prozent). Karrierechancen, selbstständiges Arbeiten oder Innovationskraft stehen weniger hoch im Kurs. Besonders der weibliche Nachwuchs legt wert auf Jobs, die sich später nicht als allzu aufreibend erweisen. Die Folge: Von den Frauen zieht es einen noch größeren Teil – 36 Prozent der Befragten – zum Staat und nicht in die Privatwirtschaft.
Während hippe Start-up-Büros in großen Städten mit hübschen Kaffeemaschinen und schicken Designermöbeln locken, bietet die Arbeit im öffentlichen Dienst in ganz Deutschland Stellen an. Doch dafür fordern Privatwirtschaft oder kreative Jobs ein besonders hohes Commitment, erklärt Ana-Cristina Grohnert, Partnerin von Ernst & Young: „Manche Studenten haben offensichtlich eine gewisse Scheu vor der freien Wirtschaft – sie stellen sich einen Job in der Privatwirtschaft wohl als extrem zeitaufwendig, unsicher und mit privaten Belangen schwer vereinbar vor.“ Denn das wichtigste Entscheidungskriterium für Berufseinsteiger scheint tatsächlich die Sicherheit des Arbeitsplatzes (61 Prozent) zu sein. Nach einem guten Gehalt (59 Prozent) folgt sogleich die Vereinbarkeit von Beruf und Familie (57 Prozent). Karrierechancen, selbstständiges Arbeiten oder Innovationskraft stehen weniger hoch im Kurs. Besonders der weibliche Nachwuchs legt wert auf Jobs, die sich später nicht als allzu aufreibend erweisen. Die Folge: Von den Frauen zieht es einen noch größeren Teil – 36 Prozent der Befragten – zum Staat und nicht in die Privatwirtschaft.

Wurde im öffentlichen Dienst die Entwicklung hin zum kostenorientierten Personalmanagement verschlafen?

Keppeler: Sagen wir mal so: Der öffentliche Sektor lernte dazu, dass neben der Handlungsrationalität der Legalität auch Fragen der Effizienz und Effektivität wesentlich sind. Letztlich entscheidet und verantwortet die Kostenhöhe die demokratisch legitimierte Instanz. Ich sperre mich aber gegen den Begriff des kostenorientierten Personalmanagements, weil das zu kurz gegriffen ist. Es gibt, wie gesagt, einige Handlungsrationalitäten mehr neben dem Wirtschaften unter Knappheitsbedingungen, die hier zu beachten sind.

Worin sind die Gründe zu sehen, dass dem demographischen Wandel im öffentlichen Dienst über Jahre hinweg so wenig Beachtung geschenkt wurde?

Keppeler: Etwas überspitzt könnte man mit Blick auf die vorige Frage nun sagen: Zu starke Kostenorientierung. Man hat nur noch die Kosten der Ausbildung gesehen, nicht den Nutzen - Sparen am falschen Ende. Nun haben dieses Problem, dass an Ausbildung von Nachwuchskräften gespart wurde, ja aber auch nicht wenige Akteure der Privatwirtschaft.

Sicherheit und prosoziale Motivation koexistieren

In welchen Bereichen lässt sich nach Auswertung der erhobenen Daten erkennen, dass bereits positive Motivationsaspekte für Nachwuchskräfte bestehen? Wo gibt es noch deutlichen Nachholbedarf?

Keppeler: Ziel meiner Forschung war es, empirisch zu prüfen, ob es unter den Nachwuchskräften der deutschen Verwaltung eine Public Service Motivation gibt, und zwar in der Breite der Verwaltung der Länder und Kommunen, die den Großteil des Personals des öffentlichen Dienstes beschäftigen. Im Sample der Befragten ist eine prosoziale Motivation, für den öffentlichen Sektor zu arbeiten, statistisch signifikant nachweisbar. Gleichzeitig schließt das die extrinsischen Motivationsaspekte, wie bei der Zielgruppe zum Beispiel die sehr wichtige Arbeitsplatzsicherheit, nicht aus. Beide motivationalen Teilfaktoren hängen nicht zusammen, sondern koexistieren.

Wie kann der öffentliche Sektor besonders im Hinblick auf die Gewinnung junger Führungskräfte attraktiver gestaltet werden?

Keppeler: Es wird gerade daran geforscht, inwieweit sich die festgestellte Public Service Motivation im Personalmarketing gewinnbringend einsetzen lässt. Dazu gibt es einige Beiträge, die in eine positive Richtung deuten. Womöglich spricht diese „Sinnhaftigkeit“ ja die viel beschworene Sinnsuche der Generation Y gut an.

Welche Tür nehme ich bloß? Wo geht die Karriere weiter? Wer bei Deutschlands größtem Arbeitgeber landet, der kann ohne Nachdenken durch die gelbe Tür laufen. Denn für die rund 4,5 Millionen Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes sind die Karrierewege klarer vorgegeben als in der Privatwirtschaft – neben guten Beurteilungen spielen auch Alter und Arbeitserfahrung eine wichtige Rolle beim Aufstieg. Damit rührt beispielsweise auch die Bundesebene, mit vielen Ministerien und Ämtern, fleißig die Werbetrommel: Wer seine Laufbahn hier beginnt, den erwarten laut Ausschreibung qualifizierte Fortbildungen und regelmäßige Jobrotationen genauso wie regelmäßige Beförderungen, Teilzeitbeschäftigung und Telearbeit. Während früher auch prüfungsfreie Aufstiege oder Einstellungen ohne Studium lockten, hat sich die Laufbahn des gehobenen Dienstes aber stärker verschlossen: Wer hier durchstarten will, muss mindestens einen Masterabschluss mitbringen, kann sich dafür aber auf vorgegebene Besoldungsgruppen und klar strukturierte Laufbahnen freuen.
Welche Tür nehme ich bloß? Wo geht die Karriere weiter? Wer bei Deutschlands größtem Arbeitgeber landet, der kann ohne Nachdenken durch die gelbe Tür laufen. Denn für die rund 4,5 Millionen Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes sind die Karrierewege klarer vorgegeben als in der Privatwirtschaft – neben guten Beurteilungen spielen auch Alter und Arbeitserfahrung eine wichtige Rolle beim Aufstieg. Damit rührt beispielsweise auch die Bundesebene, mit vielen Ministerien und Ämtern, fleißig die Werbetrommel: Wer seine Laufbahn hier beginnt, den erwarten laut Ausschreibung qualifizierte Fortbildungen und regelmäßige Jobrotationen genauso wie regelmäßige Beförderungen, Teilzeitbeschäftigung und Telearbeit. Während früher auch prüfungsfreie Aufstiege oder Einstellungen ohne Studium lockten, hat sich die Laufbahn des gehobenen Dienstes aber stärker verschlossen: Wer hier durchstarten will, muss mindestens einen Masterabschluss mitbringen, kann sich dafür aber auf vorgegebene Besoldungsgruppen und klar strukturierte Laufbahnen freuen.

Warum gelingt es dem Staat so wenig, sich als attraktiver Arbeitgeber zu präsentieren?

Keppeler: Bisher hatte der öffentliche Sektor keine Probleme, genügend Personal zu gewinnen, und zum Beispiel die Ernst & Young-Studentenstudie 2016 behauptet ja, das Vater Staat der beliebteste Arbeitgeber ist. Sieht man sich diese Studie aber genauer an, zeigt sich , dass für sogenannte „Top-Studenten“ der öffentliche Dienst deutlich weniger attraktiv ist – das kann man durchaus bedenklich finden. Die veränderten Rahmenbedingungen auf dem Arbeitsmarkt verlangen Arbeitgebern mehr Anstrengungen ab, um gute und im Idealfall die „besten Köpfe“ zu attrahieren. Vielleicht ist es häufig eher die Unkenntnis, wie die Praxis in der Kernverwaltung wirklich aussieht und was die Aufgaben sind, die zu klischeehaften Negativbildern verleitet. Oder womöglich eine Angst vor Arbeiten in bürokratischen Kontexten, die aber häufig in großen Konzernen mit nicht minder bürokratischen Apparaten verbunden sein können. Dabei erledigt die öffentliche Hand so viele wichtige und interessante Aufgaben – es gibt wenig bis keine Arbeitgeber, die eine so vielseitige Ausrichtung bieten können. Das sollte besser kommuniziert werden.

Beamter auf Lebenszeit – ein überlebtes Modell?

Hast Du im Rahmen Deiner Arbeit vielleicht festgestellt, was europäische Nachbarstaaten anders und vielleicht besser machen?

Keppeler: Natürlich machen viele europäische Länder hier viel anders – nicht zuletzt deshalb gibt es ja umfassende Literatur zur vergleichenden Verwaltungsforschung. Was dabei „besser“ ist und was nicht, ist so nicht zu beantworten. Vielfach wird dazu geraten, den öffentlichen Dienst durchlässiger für den Wechsel vom öffentlichen Sektor in die Privatwirtschaft und wieder zurück zu machen, was dann gleich auch wieder Kritik von anderer Seite hervorruft. Die Frage bleibt aber bestehen, ob es denn gleich „auf Lebenszeit“ sein muss oder sich dieses Modell nicht überlebt hat. Braucht es wirklich ein eigenes System der Pension und Fürsorge? Ist ein starres Laufbahnsystem mit einem Senioritätsprinzip noch zeitgemäß oder demotiviert das in Zeiten zunehmender Leistungsorientierung nicht die Betroffenen? Wie viel soll, darf und muss ein öffentlicher Dienst kosten? Es ist eine Frage der Staatstradition und der demokratischen Entscheidung, wie das ausgestaltet wird. Wichtig ist aber, dass solche Debatten besser fachlich und sachlich gut informiert werden. Deswegen ist die Forschung zu Public Management und Public Policy auch in dieser Kombination sinnvoll.

Zwar hast Du den Weg zur Promotion an der ZU eingeschlagen, aber wäre der öffentliche Dienst nach Abschluss Deiner Studien für Dich eigentlich immer noch oder gerade deshalb ein möglicher Arbeitgeber?

Keppeler: Der öffentliche Sektor, denkt man hier nicht nur an Kernverwaltung von Bund, Ländern und Kommunen, sondern auch an öffentliche Unternehmen, Non-Profit-Organisationen im öffentlichen Eigentum und all die weiteren ausgelagerten Einheiten, ist äußerst groß und vielfältig. Auf kommunaler Ebene zum Beispiel sind über 50 Prozent außerhalb der Kernverwaltung tätig. Daher wäre es ja vermessen zu sagen, er wäre kein möglicher Arbeitgeber. Mir ganz persönlich ist es wichtig, nicht nur auf eine Kennzahl oder einen persönlichen Profit hinzuarbeiten, sondern dem Allgemeinwohl beizutragen.

Titelbild: 

| Unsplash / pixabay.com (CC0 Public Domain)


Bilder im Text: 

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| Stadtwerk am See / Pressebilder (zur lizenz- und honorarfreien Veröffentlichung) / Felix Kaestle, Ravensburg


Redaktionelle Umsetzung: Florian Gehm

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